同级监督难题有望破冰--法制网

● 大量事实表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子视为拉拢、腐蚀、围猎的重点对象

● 除了理想信念缺失、心存侥幸等主观原因外，权力过于集中、缺乏有效监督制约也是“一把手”频出问题的重要原因

● 《意见》突出对“关键少数”的监督，把党章党规中对“一把手”和领导班子监督的有关规定进一步细化、具体化，把实践中的有效做法上升为制度规范，是破解对“一把手”监督和同级监督难题的重要举措

□ 法治日报全媒体记者 赵丽

□ 实习生 杨轶男

近日，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（以下简称《意见》）公开发布，这也是党内首个针对“一把手”和领导班子开展监督的专门文件。

《意见》突出对“关键少数”的监督，把党章党规中对“一把手”和领导班子监督的有关规定进一步细化、具体化，把实践中的有效做法上升为制度规范，是破解对“一把手”监督和同级监督难题的重要举措。

实际上，党的十八大以来，全面从严治党取得了历史性成就，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但对“一把手”的监督仍然是一个薄弱环节。“一把手”这个岗位容易出现哪些问题？产生问题的原因是什么？会带来哪些危害？目前对“一把手”的监督现状如何？此次《意见》对加强“一把手”监督提出了哪些实招？《法治日报》记者针对上述问题采访了相关专家。

欲随权长贿随权集

腐败窝案串案多发

6月2日，中央纪委国家监委网站发布消息，青海省人民检察院检察长蒙永山涉嫌严重违纪违法，接受中央纪委国家监委审查调查。此前一天，河南省委常委、政法委书记甘荣坤落马。两个人都是在“一把手”的位置上被查。

梳理各级纪委监委发布的审查调查消息和“双开”通报发现，查处的腐败分子中，“一把手”为数不少。以2020年的数据为例，全国纪检监察机关共立案审查调查县处级及以上“一把手”5836人。

党的十九大至2020年底，中央纪委国家监委网站“审查调查”栏目通报的受党纪政务处分的厅局级及以上领导干部中，曾担任“一把手”的占总人数的八成以上。

从一些省份的情况来看，海南省19个县市中有16个在党的十八大以来发生过党政“一把手”违法犯罪问题，占比达84.2%；广东省自党的十九大至2020年8月底共立案审查调查厅级干部418人，其中“一把手”或曾任“一把手”的242人，占比58%。

在各地纪检监察机关的审查调查数据中，落马“一把手”也占有相当比例。2020年，湖北省纪检监察机关共办结“一把手”案件923件，其中涉及厅局级“一把手”案件18件，县处级“一把手”案件264件；广西壮族自治区各级纪检监察机关共上报“一把手”问题线索1011人，处分各级“一把手”726人。

大量事实表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子视为拉拢、腐蚀、围猎的重点对象。

“如果‘一把手’政治素质过硬，廉政把关能力强，一个地方或部门的工作就会有迅速改观，但是从党的十八大以来的反腐斗争可以看出，一旦‘一把手’出现腐败问题，往往会带坏一个地方、部门和单位的整个政治生态。”在北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明看来，背后原因是“一把手”的权利滥用。

任建明说，“一把手”负有选人用人责任，在管辖范围内有人事干部任免提名权。但是有个别“一把手”会把手中权力最大化地转换成利益，也就是“买官卖官”。有的“一把手”将手伸得很长，超出了自己的职责范围，可能伸到下面不止一级两级。仅通过滥用这一项权力，就容易导致地方腐败成为普遍现象。

北京科技大学廉政研究中心主任宋伟分析，近年来“一把手”腐败现象呈现出三种特征：第一，“一把手”仍然是反腐败的“关键少数”的重点人群，在查办的一些腐败案件当中，“一把手”所占的比例应该是比较高的；第二，“一把手”腐败往往涉及的情节和金额会更多，带来的危害更大；第三，“一把手”腐败带来的连锁反应是影响整个单位和地区的政治生态，也会使得腐败窝案、串案呈现高发态势，带来系统性影响。

信念缺失权力集中

同级监督软弱无力

分析查处的“一把手”案例发现，除了理想信念缺失、心存侥幸等主观原因外，权力过于集中、缺乏有效监督制约也是“一把手”频出问题的重要原因。

去年1月被“双开”的福建省厦门市思明区科技和信息化局原局长叶加河曾自诩为“四最”局长：“我在科信局，年龄最大、职位最高、资格最老、业务最强，因为这四个‘最’，可以说我在局里拥有绝对权力。”据审查调查人员介绍，叶加河大搞“一言堂”，使民主集中制形同虚设。

受访专家一致认为，从对“一把手”腐败问题的查处情况看，大部分都存在决策“一言堂”、用人“一句话”、花钱“一支笔”、项目“一手抓”的情况。这也暴露出一些地方和部门“一把手”权力过于集中，同级领导班子成员之间监督软弱无力。

近年来，党中央坚持全面从严治党、依规治党，围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度，建立起以党章为统领，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》为主干，《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等为支撑的党内监督法规制度体系，推动落实主体责任和监督责任，加强对“一把手”监督和同级监督，形成了许多有效的做法和经验。

这些做法和经验为制定《意见》奠定了坚实的实践基础和制度基础。

“《意见》出台契合当前坚持发展党和国家监督体系的重要要求。十九届四中全会提出要坚持和完善党和国家监督体系，加强对‘一把手’权力的监督。《意见》也是对中央精神的贯彻落实。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说。

庄德水认为，从整个国家监督体系来看，能不能监督和制约好“一把手”的权力，直接关系到整个监督体系能不能有效运转。对“一把手”的监督和制约是权力监督的重要一环。制度的出台，体现出党中央要着力加强对“一把手”的监督，把对“一把手”的监督作为突破口，推动整个党和国家监督体系的健全和完善。“一把手”的监督处于核心地位，所有监督和制约的难点就是对“一把手”的监督。

宋伟也认为，《意见》深刻总结了党的十八大以来党和国家对监督特别是对“一把手”和领导班子监督的一个判断，深刻指出了加强对“一把手”和领导班子监督的重要性和紧迫性。

“因此，《意见》出台充分反映出党中央对于‘一把手’和领导班子监督问题的高度重视，体现了‘一把手’和领导班子监督问题将成为未来监督的重点，也意味着对‘一把手’和领导班子的监督将进一步实现制度化、常态化。”宋伟说。

明确同级监督地位

多措并举破解难题

值得一提的是，《意见》对规范领导班子权力运行、强化同级监督提出了相应要求。

《意见》明确，要坚持集体领导制度，严格按规则和程序办事，要求健全党委（党组）领导班子权力运行制约机制，合理分解、科学配置权力。坚决防止以专题会议代替常委会会议作出决策，坚决防止以党委集体决策名义集体违规，决不允许领导班子成员将分管工作、分管领域变成不受集体领导和监督的“私人领地”。同时，《意见》强调，纪委书记、派驻纪检监察组组长发现“一把手”违反决策程序的问题，应当及时提出意见，对纠正不力的要向上级纪委、派出机关反映。

“现在的同级监督，靠的是班子成员的同级监督和纪委的同级监督，但受整个政治生态和权力结构体的限制，同级监督在限制运行过程中往往很难起作用，毕竟是考虑到一个人的面子问题，有时候比较难。”庄德水说，此次《意见》把同级监督写进党内法规制度，并且用明确的条文方式加以细化和规定，明确了同级监督在党和国家体系中的重要地位。以前对同级监督是一种宣传性的要求性的规定，这次直接到了制度性和操作性层面。

在宋伟看来，此次《意见》重点谈到了要加强同级领导班子之间的监督，包括互相监督、常态化监督、集体领导、一岗双责、纪委书记谈话提醒、政治生态研判等，这些实际上是为同级领导班子之间的监督提供了更有效的方式，使其能够形成同级领导班子成员之间的监督合力，也使得同级监督软弱无力的问题能够在一定程度上得到解决。

“在落实过程中，要牢牢抓住全面从严治党的主体责任，一级压一级落实，能够在最基层产生更重要的落地效果。”宋伟说，在这个过程中，也应发挥群众监督作用，实现对“一把手”和领导班子监督无死角的目标。

建立容错纠错机制

完善激励配套制度

完善“三重一大”决策监督机制、巡视巡察工作要紧盯“一把手”、建立健全述责述廉制度、严格执行领导干部插手干预重大事项记录制度……这一系列制度规范都是实践证明行之有效的做法和经验，使得《意见》更具针对性和操作性，有助于《意见》落地，更好地发挥出制度威力。

在任建明看来，如果此次《意见》能够得到落实，那么会对整个反腐败工作起到牵住“牛鼻子”的作用。未来遏制腐败，针对“一把手”，要强调责任和监督，但同时也应该对他们进行激励。主要体现在两个方面：一方面是干部选拔任用，除了解决带病提拔问题，更重要的一项激励就是从选拔制度提供保障，让真正优秀的“一把手”得到提拔和晋升；另一方面是改革工资制度，适当调整“一把手”工资，目前并没有建立比较科学的工资制度，党政机关责任重，很多“一把手”确实也在超负荷工作。

庄德水也表示，在条件成熟的时候，还要针对《意见》中的一些措施出台具体的配套制度。“比如约谈提醒，怎么约谈提醒，什么时候提醒，新领导干部任职的时候要不要提醒？也就是说，《意见》中提到的一些具体机制，要出台细则加以规范化和体系化，保证这些具体机制能够落地具体化，具有可操作性。”

庄德水还建议，在时机成熟的时候，对《意见》执行的情况进行党内摸底或评估，看看到底有没有达到预期效果。“这需要通过近年查处的案例进行比较，《意见》出台前‘一把手’的腐败情况怎么样，出台后‘一把手’的状况怎么样，或者比较政治生态变化情况。通过执行效果的评估，推动《意见》本身的完善，能够把一些新的经验成果，纳入意见中。”

宋伟则提出，在强化“一把手”监督和领导班子监督的过程中，要建立有效的、科学的、更加可行的容错纠错机制，使得那些能干事、想干事的领导干部在工作岗位上发挥积极作用，对那些为所欲为的“一把手”要及时亮剑。汲取教训，一方面健全激励机制，另一方面对“一把手”的腐败行为进行严格查处，从严处理。

宋伟认为，在《意见》的实施过程中，对“一把手”和领导班子成员的监督，将会释放出更强有力的制度成效，也会推动“一把手”和领导班子权力运行走向更加科学化、法治化和合理化的轨道。