为更多儿童撑起制度保护伞--法制网

● 到2025年，全面完成中国儿童福利机构优化提质和创新转型，县级儿童福利机构原则上应转型为未成年人救助保护机构

● 县级儿童福利机构改弦更张、变更名目背后连着的不只是简单的机构架构调整，更是孤儿养育理念升级、未成年人救助保护力度提升的“一盘大棋”

● 把面临监护风险、伤害风险，甚至是已经遭到伤害的未成年人先挑出来，分门别类，按照高危不同程度来提供服务

□ 法治日报全媒体记者 赵丽

□ 实习生 解亦鸿

近日，民政部、应急管理部、中国残联等14个部门联合出台了《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》（以下简称《意见》），要求到2025年，全面完成中国儿童福利机构优化提质和创新转型，县级儿童福利机构原则上应转型为未成年人救助保护机构。

此次转型，被业内人士认为是我国未成年人保护制度落地的一个表现。

“未成年人保护其实是一个比儿童福利大很多的概念。人们在传统上认为，儿童福利指的是，少部分困境儿童的救助和保护。因此这种转型，其实是重新划分儿童福利机构的职责，是制度落地的一种体现。”中国社会保障学会秘书长、中国人民大学中国社会保障研究中心副主任鲁全说。

机构出现资源闲置

风险防范能力不足

儿童福利是我国社会保障体系的重要组成部分。儿童福利机构是指民政部门设立的，主要收留抚养由民政部门担任监护人的未满18周岁未成年人的机构。

5月25日，民政部举行儿童福利机构优化提质和创新转型工作专题新闻发布会。民政部儿童福利司副司长、一级巡视员赵泳在会上介绍，目前我国儿童福利工作有一些普遍性问题需要统筹解决，主要有以下几个方面：

一是孤儿数量持续大幅下降，使儿童福利机构出现资源闲置。我国孤儿总数从2012年的57万人下降至目前的19万人，下降66%。其中，全国儿童福利机构养育儿童只有5.9万人，与2017年的8.6万人相比，下降30%。全国近70%的县级儿童福利机构养育儿童不到10人。

二是大多数县级民政部门设立的儿童福利机构风险防范能力不足。特别是在此次新冠肺炎疫情防控工作中，暴露出此类机构在人员素质、设施设备、管理水平等方面均存在问题，是儿童福利领域疫情防控的薄弱环节。

三是机构专业化水平亟须进一步提升。儿童福利机构养育的儿童已经从健康儿童为主转变为重病重残儿童为主，儿童在医疗、康复、特教、社会工作等方面的专业服务需求十分迫切，但由于机构数量众多，难以集中优质资源提升专业水平、推进高质量发展。

《意见》明确，省级和地市级民政部门设立的儿童福利机构，原则上应当收留抚养本辖区由民政部门长期监护的儿童。县级民政部门已设立的儿童福利机构，原则上应当转型为未成年人救助保护机构。在民政部门长期监护儿童数量较多的地方，省级民政部门可以统筹协调、合理确定少部分综合条件好、养育儿童多的县级儿童福利机构收留抚养本辖区由民政部门长期监护的儿童。相关工作到2025年前全部完成。

“原来儿童福利机构里都是一些收养的、残障的孩子，随着经济发展水平提高，家庭的支持能力不断增强，被遗弃的孩子、流浪的孩子数量大幅下降。并且，县级儿童福利机构的抚养条件有限，供给方条件不够好，需求方的需求在下降。所以，不再需要在县这个层级设置儿童福利机构了。”鲁全分析称。

据鲁全介绍，孤儿养育有几种方式，比如寄养到家庭中和家庭收养，这两种方式在国内其实不是很多，因此县级儿童福利机构的转型，只是意味着把县级的孤儿转移到市级，集中到市级来住，并不是既有功能消失。“提高儿童福利机构质量指的是，儿童福利的内容越来越充分，满足多样化的儿童福利诉求，比如以前只是把残障儿童、孤儿集中起来，现在可能还包括面临家庭暴力的孩子等。”

改弦更张变更名目

优化提质创新转型

据了解，儿童福利机构与未成年人救助保护机构，虽然都涉及儿童，功能定位却大相径庭：前者主要面向孤儿和残疾儿童，着重于“收养”，常体现为长期监护；后者覆盖面囊括了生活无着流浪乞讨、遭受监护侵害、暂时无人监护的农村留守儿童和困境儿童，侧重于关爱保护保障，常体现在临时监护上。

既然定位迥异，那为何要让县级儿童福利机构改弦更张、变更名目？在业内人士看来，这背后连着的不只是简单的机构架构调整，更是孤儿养育理念升级、未成年人救助保护力度提升的“一盘大棋”。

在鲁全看来，以前我国在儿童福利方面关注困境中的儿童，其实是补缺性质的，现在希望从补缺性质变成适度普惠的。这样一来，服务对象就从少部分儿童变成全部儿童，服务内容也要相应转变，从养护孤儿、残障儿童，变为在社会各个环节体现儿童优先，比如儿童权益保障、监护人确立、对监护人的监护监督等，这些将是未来发展的重要方向。

中国社会福利与养老服务协会儿童福利与保护服务分会会长尚晓媛认为，儿童福利机构转型的积极作用是，新机构承担了一些新的儿童保护功能。比如，组织开展未成年人保护政策宣讲；牵头开展区域内农村留守儿童、社会散居孤儿和困境儿童关爱服务，指导开展儿童督导员、儿童主任业务培训等工作。

从保生存到保发展

政策落地全面呵护

儿童福利是我国社会保障体系的重要组成部分，党中央、国务院历来高度重视儿童福利工作。2019年，民政部设立儿童福利司，更加有利于统筹设计儿童福利制度；“孤儿医疗康复明天计划”将救治对象从福利机构内残疾儿童延伸至社会散居孤儿；事实无人抚养儿童纳入国家保障，填补了儿童福利领域制度空白……一项项政策措施，有力保障了孤弃儿童的生活、教育、医疗康复等多层面需求，为儿童提供了更加立体的呵护。

目前，福利机构基础设施逐步改善，扶贫救助群体的救助资金逐步上升，从“保生存”到“保发展”，由集中养育走向家庭式养育、寄养等多种方式并存，儿童福利机构的服务能力日益增强，养育方式也发生了转变。

尚晓媛认为，目前我国已确立起以国家为中心、儿童优先的儿童福利共识和儿童保护理念，确立起国家在儿童保护中的责任。

2021年4月，国务院未成年人保护工作领导小组成立，是我国儿童福利和保护事业的一个重要里程碑。

2021年是“十四五”规划开局之年，也是我国儿童福利与保护政策创新发展的第一年。特别是6月1日起实施的新的未成年人保护法，更加完善了未成年人保护法规，为未成年人送上一份暖心礼物。

值得关注的是，新修订的未成年人保护法赋予民政部门在未成年人保护工作中更多职责任务。有人担心，基层未成年人救助保护机构的力量是否相应进行了增加，是否需要尽快提高基层机构的保障能力？

对此，鲁全的看法是，现在基层儿童保护机构的力量不够，这和民政转型有关，传统民政管的是老弱病残，即补缺性的，现在服务对象开始扩大，机构、人员、服务方式、经费都需要发生变化。现在的文件是宣示性、方向性的，是一个蓝图描绘，但机构、运营方式等都还没有跟上。

尚晓媛提出，为了提高基层保障能力，一方面要对现有的儿童福利工作者进行培训，提高待遇和专业水平；另一方面要动员和利用社会力量，开展儿童保护方面的工作，如宣传、动员、培训、受害者支持等。此外，政府购买服务也应该加入儿童保护项目。

此外，尚晓媛提醒，县级儿童福利机构转为未成年人救助保护机构，成为服务广大农村留守儿童、事实无人抚养儿童、社会散居孤儿和其他困境儿童的基层阵地后，需要注意发挥枢纽作用，带动民间力量，对需要帮助的家庭和儿童提供帮助，“帮助家庭就是帮助儿童”。

推动制度化体系化

诸多挑战不容忽视

在业内人士看来，儿童福利机构转型仍面临新的挑战。

“传统意义上，儿童保护都是家庭承担责任。因此，第一个挑战就是，如何划分家庭、社会、教育机构之间儿童保护的责任边界，也就是责任主体的重新划分。”鲁全说，第二个挑战是，如何解决儿童需求多样化和供给单一之间的矛盾。

尚晓媛则提出，进一步完善未成年人保护制度还面临很多挑战，一是社会观念转变的挑战。目前建设的儿童保护制度，将在很多方面挑战人们对儿童权利的认知，对家庭、家长和儿童之间关系的认知，对国家和家庭关系的认知等。二是专业化的挑战。儿童保护是专业性很强的工作，我国缺少儿童保护各个方面的专业人员。三是经费不足的挑战。

关于人员队伍建设，中国社会科学院大学社会学院少年儿童研究中心主任童小军建议，把面临监护风险、伤害风险，甚至是已经遭到伤害的未成年人先挑出来，分门别类，按照高危不同程度来提供服务。

由于职责任务更重，除了县一级的“未保机构”开展自己的工作，童小军也提出，还要更多支持、培养、动员下面的两级，“也就是我们讲的乡镇一级和村居一级人员去开展工作，所以有大量人力资源培养的工作”。

此外，童小军提出，还要进行场地升级。开展服务，就需要有场地，现在的儿童福利机构场地可以挪过来，问题是挪过来后，内部建设和设施状态是否有利于服务工作的展开？这些都需要去做一些改变。