浅议执行案件分段集约机制改革的必要性和完善建议
摘要：近年来法院执行案件数量飞速增长，面临办案压力以及执行人员掌握执行案件中财产调查、控制、处置等所有事务决定权力难以监督的情况，已经影响到了执行工作的效率和公正。因此有必要对执行案件的管理机制进行分化集约式的改革。而分段集约执行是近年来司法改革的产物，推行分段集约执行举措利于执行工作廉政建设，利于提高执行工作的质量与效率，利于执行工作的专业化队伍建设，利于提高执行工作的公信力。但分段集约执行在实施中也面临着责任不明、执行人员积极性不高、工作模式不清晰的问题。需要通过制定全国统一的制度规范，有序推进工作。各级法院应强力支持，做好分段集约执行流程节点管理工作，在实践中加强统一规范，细化流程管理，合理调配人才，改进奖惩机制，强化执行联动，使分段集约执行工作模式能够实现质量、效率、效果的有机统一。笔者撰写本文从总结法院执行工作所面临的困难入手，分析推进分段集约案件管理机制改革的必要性与目的，并对改革方案的设计提出建议，与各位同仁共研。
一、分段集约执行的概述
分段集约执行，指将执行工作分段、分人按流程进行，每个阶段由专人进行负责和管理，执行实施权与执行裁决权分开行使，执行查控与强制执行分开行使。一般执行工作分为三部分，即送达、查询工作；财产强制执行工作；听证裁决工作。这三类工作代表了执行中的不同阶段，既可以由一人全部负责，也可以由三人分别实施。通过分段执行对执行实施权进行分权，将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段，并明确时限要求，由不同的执行人员集中办理，改变“一人到底”的办案方式。民事执行中的“集约”，指的是以执行流程各个环节的运作为中心，整合司法资源，强化专业分工，通过协作监督，穷尽执行措施，节约司法资源，提高执行效益的一种工作机制。
二、法院执行案件实行分段集约执行的意义
（一）降低廉政风险。全国法院系统80%的廉政问题都与执行有关，而执行工作中之所以出现廉政问题，主要与执行法官的权力过大且监督不力有关。要防止滥用权力，必须以权力约束权力。目前很多法院的执行案件，大多由执行人员从头办到尾，至于如何执行，执行款物到账多少，他人很少过问，也难以知晓，导致执行工作虽然很忙，但也很“乱”。执行法官因为权力过大，也容易成为当事人或律师拉拢腐蚀的对象，一旦廉政上出问题，往往是串案或窝案。很多法院为了使执行工作透明廉洁，采取了对执行款物的严格管理制度，更进一步的做法则是对执行权进行分权，采取分权集约执行的做法，提高了执行工作透明度，改变了一个人包案到底的做法，实行流水作业，最大限度地减少当事人对法官的猜疑和不满，分段集约执行有利于避免执行实施权力过度集中、消极执行、滥用强制措施和监督制约不力等现象，加大了对执行工作的内部监督力度，从而促进执行公正与司法廉洁。
（二）保障了执行案件的质量与效率。执行工作“从一而终”的做法，虽然明确了执行案件承办人个人的责任，但是执行工作质量与效率并不高。执行工作缺乏连续性。执行人员既要送达、查询、保全、执行、出差，不可能一个人同时做几项工作，导致执行工作出现“空窗期”，执行不够连续，从而影响效率与质量。再加之执行工作需要来回奔波，执行案件承办人连续奔波，容易体力透支或疲劳，影响工作效率。而分段集约执行是对执行工作合理分工，分为送达、保全、执行、裁决等执行组，这样就使执行工作没有“空窗期”，通过分工执行，避免和减少了重复劳动，提高了执行效率。也增加了执行工作的团队精神，使执行部门更像一个整体和团队，通过分工配合，提升了干警的集体凝聚力和使命感。在保证质量的前提下，可以通过提高执行工作的连续性、减少执行人员的工作量、发挥团队合作的效率优势。
（三）【1】促进执行工作的专业化、精细化。执行法官所从事的工作就是一项专业化和精细化的工作，每个执行法官的教育背景、专业领域、研究偏好都有差异，做最擅长的工作才能做得更好。事实上，原有的执行模式，使很多法官并不是在从事自己擅长的专业，而是要包办所有的执行事务，大量的精力用于执行财产查找，被执行人员查找等具体事务性工作，费时、费力，且不擅长，不仅效果大打折扣，对于执行业务学习，执行中裁决能力及水平的提升，往往是心有余而力不足。通过建立分段执行模式，在原来执行分工的基础上，进一步提升了执行的业务水平。在分段集约执行格局下，执行人员各司其职，利于其进行业务学习和深入思考执行工作规律，利于其深入研究执行中的中观及微观问题，利于法院把执行工作作为业务进行强化管理和学习，提高执行法官的自我价值认同感。另外分段集约执行也是审执分立的要求，执行中实行裁审分离，使裁决人员能够集中精力从事审判业务，公正地裁决好每一起案件，而执行人员也能集中精力搞好执行业务，保证生效法律文书及时有效地得到执行。同时在分段集约执行中，更加需要对执行工作进行精细化管理，进行专业化队伍建设和业务指导，从而带动整个执行队伍素质的提高，开创执行工作新局面。
（四）满足了完善执行工作流程管理的需要。执行工作长期以来存在执行难、执行乱的问题，原因在于对执行工作只有审限限制和程序制约，但缺乏执行流程管理，导致监控不严，无法对消极执行、执行不力等现象进行监督和制约。尽管执行手段的增多加大了对当事人权利保护的力度，但同时也增加了执行人员的工作量。而工作量的增加必然拉长执行案件的办案期限，从而降低办案效率，影响到申请执行人权利的保护。但权利保护和执行手段的消极矛盾通过科学的管理是可以调和的。而分段集约执行，就是要通过完善执行分段流程，通过流程和节点控制，实现执行局内部分工制约和有效管理，通过分工配合实现执行机构工作总量的减少，并通过分权管理制约执行人员工作的随意性，从而提高执行工作效率、促进执行公正。提高执行效率，要求优化执行运作机制，使当事人以最小的诉讼资源消耗从执行机关获得最充分、最及时的司法救济。同时执行机关也需要以最小的司法成本，在司法执行活动中充分、高效地发挥出对社会关系的调控作用，以实现权利复位和社会安定。分段集约执行模式满足了执行流程管理的科学性、现代性、信息化的时代要求，也满足了完善执行流程管理的需要。
三、法院执行案件实行分段集约执行遇到的问题
（一）执行信息不畅通，执行责任人不明确的问题。随着执行案件在不同阶段的流转，案件经办人不断变化，当事人不知道该找哪个人联系，无法及时知晓执行案件开展情况。另外由于执行案件在分段时存在衔接问题，如不能环环紧扣，工作相互推诿，可能出现“三个和尚没水吃”的问题，导致执行效率降低，引发当事人的信访投诉。
（二）合法性与可操作性存在矛盾。【2】分段集约执行是新生事物，在实践中虽然有很多优点，但还是存在很多问题需要探讨：如何分段？是否所有的执行案件都要分段执行？分段执行的工作模式如何架构？这一系列问题需要通过总结规律形成可操作性规范来加以解决。同时，实行分段集约执行的法院，往往对分段执行流程做出了严格细致的规定，这就导致虽然执行程序得到“合法化”，但是程序并不一定适宜工作开展，完全按分段执行程序办事，虽利于缓解来自当事人的压力，钝化执行矛盾，但并不一定利于提高效率。分段执行应该有预设前提，即案件有财产可供执行，如果案件当事人都找不到或者被执行人的财产无法查明，则不存在分段执行问题，因为案件无法执行，甚至不能进入实质执行程序。所以如何进行科学分段，设计一个完整的分段执行工作流程至关重要。
（三）专业互补的矛盾。分段集约执行，需要各个阶段的执行人员要互相配合、互相支持，并且还要发挥各个阶段执行法官的特长，否则，各阶段执行法官不能实现优势互补，这样做可能会事倍功半，不仅起不到应有的效果，反而因分段集约执行降低了执行工作效能，一个案件多方扯皮，造成久拖不决或久执不能，而且责任难以追究，工作难以开展，违背了分段集约执行的目的。再加之一个执行案件由若干执行人员处理，每个执行人员只对自己处理环节的情况知悉，很难形成权威的口径向当事人答复，因此会带来执行人员责任不明的问题。另外由于分段集约执行忽略了案件的个性，可能会扼杀部分执行法官创造性解决问题的天性及激情，使执行工作更多体现出程序化的冷漠，少了人性化的关怀。虽然有的基层人民法院分段执行采取主承办人责任制，但是应当看到基层人民法院，由于人员编制有限，如果既搞主承办人责任制，又搞分段集约执行，必然导致人员超编，带来法院财政负担过重的问题，不能达到节约人力、财力的工作效果。
（四）容易挫伤执行法官的积极性。在当前的执行工作中，考评是按照结案数量来进行的。而分段执行最大的问题是一个案件由三个人共同负责，导致“三个和尚没水喝”，考评不能实现执行法官自身利益的最大化，除非分段集约执行效率很高。在分段集约执行尚在探索阶段，执行效率不够高的情况下，分段集约执行容易带来考评不合理的问题，容易挫伤执行法官的积极性，对其他分段执行人员的配合协调不力。分段集约执行由于阶段性、人员交叉性和考评机制滞后，带来调动执行人员积极性难的问题。目前对于如何应对分段集约执行带来的人员积极性问题，很多法院因未全面铺开或试点时间短而应对不足。实行分段集约执行改革后，因原有的监督考评机制无法适应新情况，有针对性地构建新的监督考评机制十分必要。
（五）依职权查找被执行财产力度偏低，执行透明度不够，导致人民群众对执行工作产生误解。在财产执行案件中，掌握被执行人的财产信息是实现裁判内容的首要前提，查找财产成为实现执行目的最重要的阶段和内容。依照法律规定，在执行程序中，法院应以依职权查找被执行人财产为主，申请人提供财产线索为辅。但在现实中，受执行力量限制和执行手段制约，加之财产登记制度不完善、执行理念有误区等诸多因素影响，偏重强调以债权人提供财产线索为主；但是当事人的私权力与公权力相比，在适用范围和力度广度上都无法比拟，执行结果也自然不同，以致引起部分债权人的不满甚至产生误解。
（六）程序安排随意性强，执行时限制约乏力。办案程序不尽规范，案件质量有待提升。由于相关法律对执行程序的规定较为简单，且现有执行人员由于各自工作经历、业务素质、法律意识存在差异，特别是多年形成的不重视程序的执行习惯，时常在程序方面的瑕疵、纰漏，导致执行案件质量提升较慢。由于个人业务素质不高，忽视程序规定，往往导致补了东墙补西墙，案结事不了，甚至造成错案。所以以流程管理加强并规范执行程序，通过明确的流程内容、要求、时限，统一案件标准和质量，已成为提高执行能力、规范执行行为的当务之急和必要手段。同时法官一案包到底，程序安排上自主权大，随意性强，以致缺乏规范化的监督和考核标准，甚至形成办案中领导督得紧、当事人催得急承办人就抓紧办，执行力度就大，其他案件就较为随意，导致一些案件久拖难执。长此以往，不仅会使法律的严肃性受到质疑，也会成为廉政建设的隐患。
（七）分段集约执行改革方面不彻底，执行资源配置失调，执行效率较低。对被执行人财产的查找查封由于涉及地域广、工作强度大、占用人力物力多，已构成执行成本的主要内容，严重制约办案效率的提高。由于每个案件承办人各负其责，各自为战，又经常出现几组办案人员在相同地点和部门同时碰面办理查封等强制执行手续的现象。显然在执行力量不能同步增长的客观情况下，通过建立统一、集约化的执行模式，充分利用现有资源，整合和发挥现有执行力量的潜力，最大限度地提高工作效率已成为当务之急。
四、完善执行案件分段集约执行的措施和建议
（一）统一制度规范，有序推进实施。【3】目前分段集约执行由于限制在地方某个法院或某些法院，分段集约执行的优势发挥受到一定程度制约，分段集约执行的制度引导没有发挥到位。因此制定全国统一的分段集约执行制度规范来指导全国的执行工作，十分必要。分段集约执行要自上而下地推进，才能使制度不停留在探索阶段，而进入改革攻坚期，从而打破地方的执行壁垒，改变执行工作中各自为战的局面。目前最高院出台的《关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》，为分段集约执行创造了条件，但类似制度还需要继续出台，使执行有章可循。同时在分段集约执行工作中，要借鉴传统执行模式的优点，建立主承办人责任制，每个案件主承办人要负责把握案件的整体进度，并负责约见及接待当事人。还要对分段执行流程进行监控，综合协调分段中的问题，避免相互推诿。笔者主张采取在每个执行案件都有一名承办人负责办理，但对案件执行中的审查裁决、财产调查、评估拍卖、结案审查等工作由专门的人员或组织负责，以此来保障执行效率的同时也能兼顾权力制约。另外在执行流程管理上，要把握好繁简分流原则。执行分权、分段实施，并不是无原则地强调任何执行案件都必须机械走完所有执行程序，而是在程序设置上该繁则繁、当简则简，做到繁简分流、案结事了。对标的额较小或双方当事人争议不大的案件，通过努力工作，争取一步到位，当即执行兑现，加快案件流转，不需要再分段、分权。
（二）完善激励机制，发挥正向功能。“工欲善其事，必先利其器”。科学的奖惩机制是对分段集约执行的推动和鼓励，着眼点在于正确引导执行法官各司其职，使他们在工作中既要受到制度管理、纪律约束，又能感受到奖惩机制的激励作用。在奖惩机制的制定上，应当考虑到分段集约执行法官各自不同的工作量、不同的工作压力和心理负担，从查询控制执行财产数量、强制执行案件数量、裁决案件数量三个方面对不同分工的执行人员进行奖励，对于基层法院来说，可以按照以执行合议庭为考核主体进行奖励，在合议庭内部按照查控、强制执行、裁决及流程管理对奖励进行内部分配，即按照不同阶段执行工作性质及所占权重进行考核奖励。但应对强制执行环节加大奖励力度，从而体现执行工作的难点和重点。有所差异，才能促进执行工作的良性循环，调动执行法官的积极性和主动性。【4】与此同时细化分类分工，促进精细化管理。在开展分段集约执行工作中，必然要增加执行人员配备，壮大执行队伍，以适应分段集约执行要求。按照执行工作人员配备的要求，在增加执行人员的同时，建立执行法官、法警、执行辅助人员的分类管理体系，并且适时地对人员进行考核、晋升。根据执行工作上下级直接领导的要求，建立上下级法院执行机构人员的调配机制，便于集约化查控财产和协调执行工作。使执行工作平时有管理、晋升有通道、流动有出口，促进执行工作的廉洁、科学、有效。
（三）完善执行联动机制，提高执行信息化水平。最高院已经与中央40多个部委联合发布了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，明确规定各成员单位的职责、执行联动机制的启动运行程序以及执行联动机制的组织机构。地方各级人民法院也建立了同样的机制，但是联动得不够紧密，为此应完善全国执行查控网络平台的顶层设计，建立执行联动的经费保障制度、信息共享机制，提升执行查控效能。对于阻碍执行联动机制运行的，要完善追责制度，排除机制障碍。在完善全国财产查控网络平台的同时，还要同步完善执行信息公开系统，在分权集约执行过程中每个执行进程结果、执行人员转换同步将信息告知申请执行人，使申请执行人与执行干警之间实现信息对称，便于对执行过程进行监督制约。在条件具备的情况下，执行信息可引入互联网，申请执行人可以凭借密码在执行信息网络平台上进行查询。
（四）细化执行案件管理分化集约改革的制度设计。要通过具体的制度设计来保障分化集约执行模式发挥实效，重点是执行事务区分和执行程序控制。【5】1、事务区分。将执行工作中的不同事务进行划分的背后，实际是对不同执行措施的实施进行区分。（1）不同案件之间的区分。执行案件可分为金钱执行案件和行为执行案件两大类。金钱执行案件中，执行员实施的执行措施是基本相同的，都需要调查被执行人的财产并加以控制或变现，将这些执行措施进行区分和集中较为可行。而行为执行案件中，执行员要实施的执行措施就没有金钱执行案件那样的共通性。案件之间执行工作的差异很大，不适宜进行分化和集中，还是由执行员根据具体的标的行为来进行执行为宜。并且金钱执行案件的数量要多于行为执行案件，对金钱执行案件适用分化集约执行也更能体现这一方式在案件数较多时体现的优势。（2）内部事务区分。根据《民事诉讼法》执行措施和相关司法解释的规定，法院可以采取的执行措施大致可以分为：送达通知、查询、查封、扣押、冻结、划拨、扣留、提取、变价、拍卖、变卖、抵债、交付案款。这些事务主要是根据生效法律文书及申请执行人申请的执行标的金额，由执行员出具强制执行文书，交予协助执行部门来进行。并且也基本遵循调查、控制、变现的顺序。这些事务的内容相对固定和简单，在不同案件的执行中重复频率很高。因此这些事务可以从单个执行员的工作中分离出来，集中交由专人办理。
2、程序控制。分化集约执行首先是要解决效率问题，更为重要的是通过严谨的程序来落实事务分化与集约，解决约束裁量权的问题。应从以下三方面着手：首先在考虑实施执行措施的客观条件基础上，明确规定分离而集中实施的执行措施的内容和期限。应规定执行案件承办人应在几日内要求负责执行措施集中实施的实施人对被执行人财产情况实施调查，应该调查哪些财产，调查应在几日内完成。以此类推，明确规定各项执行措施的内容和期限，以保证集中办理的事务都能及时启动，及时办结。其次明确规定案件承办人和执行措施实施人之间，不同执行措施之间的衔接程序。一人包案模式中，承办案件执行员自己负责依次采取不同执行措施。而实施分化集约执行改革后，执行措施不是由承办人实施，而是由不同的实施人实施。因此，也应规定承办人与实施人之间要求实施、反馈结果等衔接工作的内容和期限。实施人应承办人要求完成调查后，实施人应在几日内向承办人反馈结果。承办人应在几日内要求实施人实施下一步执行措施。通过如此反复，在实施人与承办人之间明确要求与反馈的程序。再者通过信息化系统来对各项执行事务，各个执行环节进行记录、管理和监督。如果单纯依靠人工来管理众多执行案件的各项事务和流程，必然面临工作量大，信息量大而不易管理的问题，所以应当依靠案件信息系统来进行管理，要求实施和反馈结果通过网络来自动进行。系统在规定期限内向实施人的系统发出调查要求。调查结果被录入实施人的系统后，系统也会在规定期限内向承办人的系统发出反馈结果，并限期要求承办人采取下一步措施。避免时间上延误，减少工作量，更重要的是能够对各种信息进行有效处理，实现监督的精细化。同时因为分化而割裂执行程序，造成各阶段执行措施实施人仅对本阶段负责，却无人对案件总体负责是分化集约执行机制的问题。分化集约执行机制仍需要由承办人对执行案件总体负责并进行控制。这是因为有些事务不适于从承办人处分离出来，交由他人完成。加之分化集约执行机制是要制约执行员的裁量权，防止不作为和乱作为，而不是也不能完全消除裁量权。执行中还是需要由承办人根据案情来作出针对性的选择和判断。因此，分段集约执行机制应在遵守既定程序的前提下，根据案情酌情决定是否实施、何时实施和如何实施执行措施，之后交由实施人具体落实，直至执行程序结束。虽然承办人仍然拥有裁量权，但行使裁量权要遵循的程序是明确的，执行员必须在程序对执行措施实施内容和期限的要求下进行执行，这就是案件管理中的程序控制。在法官员额制的基础上，设置以员额法官为核心的执行团队。团队中，由员额法官负责决定采取是否采取执行措施，再交由团队中的其他成员来完成。员额法官对案件总体负责，而团队其他成员是实施执行措施的实施人。此时的执行团队中的员额法官已不同于“一人包案”模式中的执行员，而类似于案件管理中行使程序控制权力的“管理型法官”。或在执行局内部设置执行事务办公室，将执行员分化出的事务交由这些机构来统一完成。执行员与执行事务办公室之间依托信息化系统进行衔接，由系统设置固定期限，执行员应该在期限内将相关事务交由专门机构来实施，否则需要说明不实施的法定理由。专门机构也需要在固定期限内完成工作并及时反馈执行员。执行中的不同工作按照这种模式反复循环，直至结案。所有执行案件中具有共性工作的都交由执行事务办公室等统一负责，改变过去“一人包案”的传统模式，形成新的分化集约执行管理模式。彼此之间的衔接程序明确，分化集约执行提高效率和制约权力的作用就能体现出来。【6】亦可以将执行工作各环节进行细分，划分为执行准备组（执行启动、制作法律文书）、执行实施组（执行财产查找、执行财产查封）、执行处分组（执行财产变现、执行结案等环节），具体执行人员不再对个案执行的全程负责，执行法官仅相对固定地承办执行案件，重点是以所有执行案件的执行环节为中心搭建执行机构，配置执行人员。以执行各环节专业化、集约化的分工和工作方式，集全体之力，实现所有案件的立体交叉执行。执行准备组职能包括收案登记、初步审查、分案和制作并送达执行通知和强制执行裁定。执行实施组职能为被执行财产的查找和查封。依职权查找的财产线索；核实申请人提供的财产线索和被执行人申报的财产线索；动员社会力量提供的财产线索。同时根据查封财产的种类和性质，到相关部门送达协助执行通知书和强制执行裁定，在现场张贴查封公告或封条，并制作查封扣押清单送达被执行人等。执行处分组职能包括被执行财产的变现及过户、结案。具体的流程节点包括评估、拍卖、变卖、以物抵债、过户、报告案款发还、结案审批、制作结案裁定和结案报告等。每组人员也只负责一个程序阶段，从而实现了执行工作人力上优化，程序上的细化，方法上的简化。
（五）强化权力的制约和监督，通过分段集约执行流程改革，执行员包案到底的情况根本改变，相应权力得到分解和制约；而且由于执行案件分解为两至三个阶段进行，一个执行案件，从收案到结案要经过“四道关卡”的重重审查，确保每个案件经得起检验。【7】为保证责任到人，要专门设计流程监督表，将执行程序各环节的工作如查找查封财产、和当事人谈话情况、告知当事人执行进展等都列入表中，每个阶段的执行人员完成相应工作后都要签字确认；在需要将案件转出时，承办法官要详细填写书面转卷说明，交本阶段组的主执行官审查完毕后，方可移送备查。接收案件的小组对案件是否符合程序、材料是否齐全、手续是否完备、是否告知当事人等进行检查，符合流程规定的，登记并办理转交手续，不符合的一律退回补正。下一流程的承办法官接受案件时，亦应从转卷时间、案件质量和规范上进行检查签收，不符合流程要求的坚决退回。后续执行阶段承办人在首次与当事人谈话时，应在谈话笔录中征询对前一流程办理及承办人的意见和建议。对违反流程细则的责任人实行违规释明制，责任人要在庭务会上就违规行为释明原因，对不能释明原因的，给予口头警告、扣发年终奖金等处罚。同时，通过每个流程阶段对当事人的充分告知和提醒程序，让当事人积极参与到执行程序中来，使司法权力真正运行在阳光下。
结语
执行案件管理的分化集约机制是一种内部监督方式，即通过程序本身来制约执行员的裁量权，规范执行权的行使。这种机制虽然无法保证每个案件都能执行完毕，因为这是与被执行人的履行能力、市场风险有关的，但是可以保证执行过程中法官履职尽责，必须按照既定程序采取执行措施并在规定期限内完成，法官的裁量权被限制在了有限的范围之内。而且，如果对分化集约机制辅之以有效的案件信息管理系统，将案件执行的每一个步骤都进行记录并公开，那么一人包案模式中信息封闭的问题就能解决。执行法院内部的领导，执行法院之外的当事人、上级法院、检察院都能即时了解案件进展，一旦发现问题就有机会及时纠正，外部监督的成本和难度就降低了。分化集约的执行案件管理机制对提高执行效益、强化执行监督都有促进作用，是目前可以考虑的改革路径之一。当然，这一改革必定是一个需要在实践中不断完善的过程。分化集约的案件管理机制改革要多出效益，少出问题，必须对执行权和执行程序进行更深入的研究，在具体的制度设计上追求精益求精。
【注释】
【1】宁亚伟《颍东区法院分段集约执行制度浅析》人民司法应用，2011
【2】沈德咏、张根大《中国强制执行制度改革—理论研究实践总结》北京法律出版社，2003
【3】沈志先《强制执行》北京法律出版社，2012
【4】童兆洪《民事执行权研究》北京法律出版社2004
【5】张根大、赵晋山《关于法国强制执行制度的考察报告》江必新《执行工作指导》（第40辑）北京人民法院出版社2012
【6】余建华、王先富《“台州：探索裁执分离新模式”》人民法院报2013
【7】李海军、邢景明、李健《论执行分权机制下的人员体制构建》人民司法，2004
（作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）
一、分段集约执行的概述
分段集约执行，指将执行工作分段、分人按流程进行，每个阶段由专人进行负责和管理，执行实施权与执行裁决权分开行使，执行查控与强制执行分开行使。一般执行工作分为三部分，即送达、查询工作；财产强制执行工作；听证裁决工作。这三类工作代表了执行中的不同阶段，既可以由一人全部负责，也可以由三人分别实施。通过分段执行对执行实施权进行分权，将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段，并明确时限要求，由不同的执行人员集中办理，改变“一人到底”的办案方式。民事执行中的“集约”，指的是以执行流程各个环节的运作为中心，整合司法资源，强化专业分工，通过协作监督，穷尽执行措施，节约司法资源，提高执行效益的一种工作机制。
二、法院执行案件实行分段集约执行的意义
（一）降低廉政风险。全国法院系统80%的廉政问题都与执行有关，而执行工作中之所以出现廉政问题，主要与执行法官的权力过大且监督不力有关。要防止滥用权力，必须以权力约束权力。目前很多法院的执行案件，大多由执行人员从头办到尾，至于如何执行，执行款物到账多少，他人很少过问，也难以知晓，导致执行工作虽然很忙，但也很“乱”。执行法官因为权力过大，也容易成为当事人或律师拉拢腐蚀的对象，一旦廉政上出问题，往往是串案或窝案。很多法院为了使执行工作透明廉洁，采取了对执行款物的严格管理制度，更进一步的做法则是对执行权进行分权，采取分权集约执行的做法，提高了执行工作透明度，改变了一个人包案到底的做法，实行流水作业，最大限度地减少当事人对法官的猜疑和不满，分段集约执行有利于避免执行实施权力过度集中、消极执行、滥用强制措施和监督制约不力等现象，加大了对执行工作的内部监督力度，从而促进执行公正与司法廉洁。
（二）保障了执行案件的质量与效率。执行工作“从一而终”的做法，虽然明确了执行案件承办人个人的责任，但是执行工作质量与效率并不高。执行工作缺乏连续性。执行人员既要送达、查询、保全、执行、出差，不可能一个人同时做几项工作，导致执行工作出现“空窗期”，执行不够连续，从而影响效率与质量。再加之执行工作需要来回奔波，执行案件承办人连续奔波，容易体力透支或疲劳，影响工作效率。而分段集约执行是对执行工作合理分工，分为送达、保全、执行、裁决等执行组，这样就使执行工作没有“空窗期”，通过分工执行，避免和减少了重复劳动，提高了执行效率。也增加了执行工作的团队精神，使执行部门更像一个整体和团队，通过分工配合，提升了干警的集体凝聚力和使命感。在保证质量的前提下，可以通过提高执行工作的连续性、减少执行人员的工作量、发挥团队合作的效率优势。
（三）【1】促进执行工作的专业化、精细化。执行法官所从事的工作就是一项专业化和精细化的工作，每个执行法官的教育背景、专业领域、研究偏好都有差异，做最擅长的工作才能做得更好。事实上，原有的执行模式，使很多法官并不是在从事自己擅长的专业，而是要包办所有的执行事务，大量的精力用于执行财产查找，被执行人员查找等具体事务性工作，费时、费力，且不擅长，不仅效果大打折扣，对于执行业务学习，执行中裁决能力及水平的提升，往往是心有余而力不足。通过建立分段执行模式，在原来执行分工的基础上，进一步提升了执行的业务水平。在分段集约执行格局下，执行人员各司其职，利于其进行业务学习和深入思考执行工作规律，利于其深入研究执行中的中观及微观问题，利于法院把执行工作作为业务进行强化管理和学习，提高执行法官的自我价值认同感。另外分段集约执行也是审执分立的要求，执行中实行裁审分离，使裁决人员能够集中精力从事审判业务，公正地裁决好每一起案件，而执行人员也能集中精力搞好执行业务，保证生效法律文书及时有效地得到执行。同时在分段集约执行中，更加需要对执行工作进行精细化管理，进行专业化队伍建设和业务指导，从而带动整个执行队伍素质的提高，开创执行工作新局面。
（四）满足了完善执行工作流程管理的需要。执行工作长期以来存在执行难、执行乱的问题，原因在于对执行工作只有审限限制和程序制约，但缺乏执行流程管理，导致监控不严，无法对消极执行、执行不力等现象进行监督和制约。尽管执行手段的增多加大了对当事人权利保护的力度，但同时也增加了执行人员的工作量。而工作量的增加必然拉长执行案件的办案期限，从而降低办案效率，影响到申请执行人权利的保护。但权利保护和执行手段的消极矛盾通过科学的管理是可以调和的。而分段集约执行，就是要通过完善执行分段流程，通过流程和节点控制，实现执行局内部分工制约和有效管理，通过分工配合实现执行机构工作总量的减少，并通过分权管理制约执行人员工作的随意性，从而提高执行工作效率、促进执行公正。提高执行效率，要求优化执行运作机制，使当事人以最小的诉讼资源消耗从执行机关获得最充分、最及时的司法救济。同时执行机关也需要以最小的司法成本，在司法执行活动中充分、高效地发挥出对社会关系的调控作用，以实现权利复位和社会安定。分段集约执行模式满足了执行流程管理的科学性、现代性、信息化的时代要求，也满足了完善执行流程管理的需要。
三、法院执行案件实行分段集约执行遇到的问题
（一）执行信息不畅通，执行责任人不明确的问题。随着执行案件在不同阶段的流转，案件经办人不断变化，当事人不知道该找哪个人联系，无法及时知晓执行案件开展情况。另外由于执行案件在分段时存在衔接问题，如不能环环紧扣，工作相互推诿，可能出现“三个和尚没水吃”的问题，导致执行效率降低，引发当事人的信访投诉。
（二）合法性与可操作性存在矛盾。【2】分段集约执行是新生事物，在实践中虽然有很多优点，但还是存在很多问题需要探讨：如何分段？是否所有的执行案件都要分段执行？分段执行的工作模式如何架构？这一系列问题需要通过总结规律形成可操作性规范来加以解决。同时，实行分段集约执行的法院，往往对分段执行流程做出了严格细致的规定，这就导致虽然执行程序得到“合法化”，但是程序并不一定适宜工作开展，完全按分段执行程序办事，虽利于缓解来自当事人的压力，钝化执行矛盾，但并不一定利于提高效率。分段执行应该有预设前提，即案件有财产可供执行，如果案件当事人都找不到或者被执行人的财产无法查明，则不存在分段执行问题，因为案件无法执行，甚至不能进入实质执行程序。所以如何进行科学分段，设计一个完整的分段执行工作流程至关重要。
（三）专业互补的矛盾。分段集约执行，需要各个阶段的执行人员要互相配合、互相支持，并且还要发挥各个阶段执行法官的特长，否则，各阶段执行法官不能实现优势互补，这样做可能会事倍功半，不仅起不到应有的效果，反而因分段集约执行降低了执行工作效能，一个案件多方扯皮，造成久拖不决或久执不能，而且责任难以追究，工作难以开展，违背了分段集约执行的目的。再加之一个执行案件由若干执行人员处理，每个执行人员只对自己处理环节的情况知悉，很难形成权威的口径向当事人答复，因此会带来执行人员责任不明的问题。另外由于分段集约执行忽略了案件的个性，可能会扼杀部分执行法官创造性解决问题的天性及激情，使执行工作更多体现出程序化的冷漠，少了人性化的关怀。虽然有的基层人民法院分段执行采取主承办人责任制，但是应当看到基层人民法院，由于人员编制有限，如果既搞主承办人责任制，又搞分段集约执行，必然导致人员超编，带来法院财政负担过重的问题，不能达到节约人力、财力的工作效果。
（四）容易挫伤执行法官的积极性。在当前的执行工作中，考评是按照结案数量来进行的。而分段执行最大的问题是一个案件由三个人共同负责，导致“三个和尚没水喝”，考评不能实现执行法官自身利益的最大化，除非分段集约执行效率很高。在分段集约执行尚在探索阶段，执行效率不够高的情况下，分段集约执行容易带来考评不合理的问题，容易挫伤执行法官的积极性，对其他分段执行人员的配合协调不力。分段集约执行由于阶段性、人员交叉性和考评机制滞后，带来调动执行人员积极性难的问题。目前对于如何应对分段集约执行带来的人员积极性问题，很多法院因未全面铺开或试点时间短而应对不足。实行分段集约执行改革后，因原有的监督考评机制无法适应新情况，有针对性地构建新的监督考评机制十分必要。
（五）依职权查找被执行财产力度偏低，执行透明度不够，导致人民群众对执行工作产生误解。在财产执行案件中，掌握被执行人的财产信息是实现裁判内容的首要前提，查找财产成为实现执行目的最重要的阶段和内容。依照法律规定，在执行程序中，法院应以依职权查找被执行人财产为主，申请人提供财产线索为辅。但在现实中，受执行力量限制和执行手段制约，加之财产登记制度不完善、执行理念有误区等诸多因素影响，偏重强调以债权人提供财产线索为主；但是当事人的私权力与公权力相比，在适用范围和力度广度上都无法比拟，执行结果也自然不同，以致引起部分债权人的不满甚至产生误解。
（六）程序安排随意性强，执行时限制约乏力。办案程序不尽规范，案件质量有待提升。由于相关法律对执行程序的规定较为简单，且现有执行人员由于各自工作经历、业务素质、法律意识存在差异，特别是多年形成的不重视程序的执行习惯，时常在程序方面的瑕疵、纰漏，导致执行案件质量提升较慢。由于个人业务素质不高，忽视程序规定，往往导致补了东墙补西墙，案结事不了，甚至造成错案。所以以流程管理加强并规范执行程序，通过明确的流程内容、要求、时限，统一案件标准和质量，已成为提高执行能力、规范执行行为的当务之急和必要手段。同时法官一案包到底，程序安排上自主权大，随意性强，以致缺乏规范化的监督和考核标准，甚至形成办案中领导督得紧、当事人催得急承办人就抓紧办，执行力度就大，其他案件就较为随意，导致一些案件久拖难执。长此以往，不仅会使法律的严肃性受到质疑，也会成为廉政建设的隐患。
（七）分段集约执行改革方面不彻底，执行资源配置失调，执行效率较低。对被执行人财产的查找查封由于涉及地域广、工作强度大、占用人力物力多，已构成执行成本的主要内容，严重制约办案效率的提高。由于每个案件承办人各负其责，各自为战，又经常出现几组办案人员在相同地点和部门同时碰面办理查封等强制执行手续的现象。显然在执行力量不能同步增长的客观情况下，通过建立统一、集约化的执行模式，充分利用现有资源，整合和发挥现有执行力量的潜力，最大限度地提高工作效率已成为当务之急。
四、完善执行案件分段集约执行的措施和建议
（一）统一制度规范，有序推进实施。【3】目前分段集约执行由于限制在地方某个法院或某些法院，分段集约执行的优势发挥受到一定程度制约，分段集约执行的制度引导没有发挥到位。因此制定全国统一的分段集约执行制度规范来指导全国的执行工作，十分必要。分段集约执行要自上而下地推进，才能使制度不停留在探索阶段，而进入改革攻坚期，从而打破地方的执行壁垒，改变执行工作中各自为战的局面。目前最高院出台的《关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》，为分段集约执行创造了条件，但类似制度还需要继续出台，使执行有章可循。同时在分段集约执行工作中，要借鉴传统执行模式的优点，建立主承办人责任制，每个案件主承办人要负责把握案件的整体进度，并负责约见及接待当事人。还要对分段执行流程进行监控，综合协调分段中的问题，避免相互推诿。笔者主张采取在每个执行案件都有一名承办人负责办理，但对案件执行中的审查裁决、财产调查、评估拍卖、结案审查等工作由专门的人员或组织负责，以此来保障执行效率的同时也能兼顾权力制约。另外在执行流程管理上，要把握好繁简分流原则。执行分权、分段实施，并不是无原则地强调任何执行案件都必须机械走完所有执行程序，而是在程序设置上该繁则繁、当简则简，做到繁简分流、案结事了。对标的额较小或双方当事人争议不大的案件，通过努力工作，争取一步到位，当即执行兑现，加快案件流转，不需要再分段、分权。
（二）完善激励机制，发挥正向功能。“工欲善其事，必先利其器”。科学的奖惩机制是对分段集约执行的推动和鼓励，着眼点在于正确引导执行法官各司其职，使他们在工作中既要受到制度管理、纪律约束，又能感受到奖惩机制的激励作用。在奖惩机制的制定上，应当考虑到分段集约执行法官各自不同的工作量、不同的工作压力和心理负担，从查询控制执行财产数量、强制执行案件数量、裁决案件数量三个方面对不同分工的执行人员进行奖励，对于基层法院来说，可以按照以执行合议庭为考核主体进行奖励，在合议庭内部按照查控、强制执行、裁决及流程管理对奖励进行内部分配，即按照不同阶段执行工作性质及所占权重进行考核奖励。但应对强制执行环节加大奖励力度，从而体现执行工作的难点和重点。有所差异，才能促进执行工作的良性循环，调动执行法官的积极性和主动性。【4】与此同时细化分类分工，促进精细化管理。在开展分段集约执行工作中，必然要增加执行人员配备，壮大执行队伍，以适应分段集约执行要求。按照执行工作人员配备的要求，在增加执行人员的同时，建立执行法官、法警、执行辅助人员的分类管理体系，并且适时地对人员进行考核、晋升。根据执行工作上下级直接领导的要求，建立上下级法院执行机构人员的调配机制，便于集约化查控财产和协调执行工作。使执行工作平时有管理、晋升有通道、流动有出口，促进执行工作的廉洁、科学、有效。
（三）完善执行联动机制，提高执行信息化水平。最高院已经与中央40多个部委联合发布了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，明确规定各成员单位的职责、执行联动机制的启动运行程序以及执行联动机制的组织机构。地方各级人民法院也建立了同样的机制，但是联动得不够紧密，为此应完善全国执行查控网络平台的顶层设计，建立执行联动的经费保障制度、信息共享机制，提升执行查控效能。对于阻碍执行联动机制运行的，要完善追责制度，排除机制障碍。在完善全国财产查控网络平台的同时，还要同步完善执行信息公开系统，在分权集约执行过程中每个执行进程结果、执行人员转换同步将信息告知申请执行人，使申请执行人与执行干警之间实现信息对称，便于对执行过程进行监督制约。在条件具备的情况下，执行信息可引入互联网，申请执行人可以凭借密码在执行信息网络平台上进行查询。
（四）细化执行案件管理分化集约改革的制度设计。要通过具体的制度设计来保障分化集约执行模式发挥实效，重点是执行事务区分和执行程序控制。【5】1、事务区分。将执行工作中的不同事务进行划分的背后，实际是对不同执行措施的实施进行区分。（1）不同案件之间的区分。执行案件可分为金钱执行案件和行为执行案件两大类。金钱执行案件中，执行员实施的执行措施是基本相同的，都需要调查被执行人的财产并加以控制或变现，将这些执行措施进行区分和集中较为可行。而行为执行案件中，执行员要实施的执行措施就没有金钱执行案件那样的共通性。案件之间执行工作的差异很大，不适宜进行分化和集中，还是由执行员根据具体的标的行为来进行执行为宜。并且金钱执行案件的数量要多于行为执行案件，对金钱执行案件适用分化集约执行也更能体现这一方式在案件数较多时体现的优势。（2）内部事务区分。根据《民事诉讼法》执行措施和相关司法解释的规定，法院可以采取的执行措施大致可以分为：送达通知、查询、查封、扣押、冻结、划拨、扣留、提取、变价、拍卖、变卖、抵债、交付案款。这些事务主要是根据生效法律文书及申请执行人申请的执行标的金额，由执行员出具强制执行文书，交予协助执行部门来进行。并且也基本遵循调查、控制、变现的顺序。这些事务的内容相对固定和简单，在不同案件的执行中重复频率很高。因此这些事务可以从单个执行员的工作中分离出来，集中交由专人办理。
2、程序控制。分化集约执行首先是要解决效率问题，更为重要的是通过严谨的程序来落实事务分化与集约，解决约束裁量权的问题。应从以下三方面着手：首先在考虑实施执行措施的客观条件基础上，明确规定分离而集中实施的执行措施的内容和期限。应规定执行案件承办人应在几日内要求负责执行措施集中实施的实施人对被执行人财产情况实施调查，应该调查哪些财产，调查应在几日内完成。以此类推，明确规定各项执行措施的内容和期限，以保证集中办理的事务都能及时启动，及时办结。其次明确规定案件承办人和执行措施实施人之间，不同执行措施之间的衔接程序。一人包案模式中，承办案件执行员自己负责依次采取不同执行措施。而实施分化集约执行改革后，执行措施不是由承办人实施，而是由不同的实施人实施。因此，也应规定承办人与实施人之间要求实施、反馈结果等衔接工作的内容和期限。实施人应承办人要求完成调查后，实施人应在几日内向承办人反馈结果。承办人应在几日内要求实施人实施下一步执行措施。通过如此反复，在实施人与承办人之间明确要求与反馈的程序。再者通过信息化系统来对各项执行事务，各个执行环节进行记录、管理和监督。如果单纯依靠人工来管理众多执行案件的各项事务和流程，必然面临工作量大，信息量大而不易管理的问题，所以应当依靠案件信息系统来进行管理，要求实施和反馈结果通过网络来自动进行。系统在规定期限内向实施人的系统发出调查要求。调查结果被录入实施人的系统后，系统也会在规定期限内向承办人的系统发出反馈结果，并限期要求承办人采取下一步措施。避免时间上延误，减少工作量，更重要的是能够对各种信息进行有效处理，实现监督的精细化。同时因为分化而割裂执行程序，造成各阶段执行措施实施人仅对本阶段负责，却无人对案件总体负责是分化集约执行机制的问题。分化集约执行机制仍需要由承办人对执行案件总体负责并进行控制。这是因为有些事务不适于从承办人处分离出来，交由他人完成。加之分化集约执行机制是要制约执行员的裁量权，防止不作为和乱作为，而不是也不能完全消除裁量权。执行中还是需要由承办人根据案情来作出针对性的选择和判断。因此，分段集约执行机制应在遵守既定程序的前提下，根据案情酌情决定是否实施、何时实施和如何实施执行措施，之后交由实施人具体落实，直至执行程序结束。虽然承办人仍然拥有裁量权，但行使裁量权要遵循的程序是明确的，执行员必须在程序对执行措施实施内容和期限的要求下进行执行，这就是案件管理中的程序控制。在法官员额制的基础上，设置以员额法官为核心的执行团队。团队中，由员额法官负责决定采取是否采取执行措施，再交由团队中的其他成员来完成。员额法官对案件总体负责，而团队其他成员是实施执行措施的实施人。此时的执行团队中的员额法官已不同于“一人包案”模式中的执行员，而类似于案件管理中行使程序控制权力的“管理型法官”。或在执行局内部设置执行事务办公室，将执行员分化出的事务交由这些机构来统一完成。执行员与执行事务办公室之间依托信息化系统进行衔接，由系统设置固定期限，执行员应该在期限内将相关事务交由专门机构来实施，否则需要说明不实施的法定理由。专门机构也需要在固定期限内完成工作并及时反馈执行员。执行中的不同工作按照这种模式反复循环，直至结案。所有执行案件中具有共性工作的都交由执行事务办公室等统一负责，改变过去“一人包案”的传统模式，形成新的分化集约执行管理模式。彼此之间的衔接程序明确，分化集约执行提高效率和制约权力的作用就能体现出来。【6】亦可以将执行工作各环节进行细分，划分为执行准备组（执行启动、制作法律文书）、执行实施组（执行财产查找、执行财产查封）、执行处分组（执行财产变现、执行结案等环节），具体执行人员不再对个案执行的全程负责，执行法官仅相对固定地承办执行案件，重点是以所有执行案件的执行环节为中心搭建执行机构，配置执行人员。以执行各环节专业化、集约化的分工和工作方式，集全体之力，实现所有案件的立体交叉执行。执行准备组职能包括收案登记、初步审查、分案和制作并送达执行通知和强制执行裁定。执行实施组职能为被执行财产的查找和查封。依职权查找的财产线索；核实申请人提供的财产线索和被执行人申报的财产线索；动员社会力量提供的财产线索。同时根据查封财产的种类和性质，到相关部门送达协助执行通知书和强制执行裁定，在现场张贴查封公告或封条，并制作查封扣押清单送达被执行人等。执行处分组职能包括被执行财产的变现及过户、结案。具体的流程节点包括评估、拍卖、变卖、以物抵债、过户、报告案款发还、结案审批、制作结案裁定和结案报告等。每组人员也只负责一个程序阶段，从而实现了执行工作人力上优化，程序上的细化，方法上的简化。
（五）强化权力的制约和监督，通过分段集约执行流程改革，执行员包案到底的情况根本改变，相应权力得到分解和制约；而且由于执行案件分解为两至三个阶段进行，一个执行案件，从收案到结案要经过“四道关卡”的重重审查，确保每个案件经得起检验。【7】为保证责任到人，要专门设计流程监督表，将执行程序各环节的工作如查找查封财产、和当事人谈话情况、告知当事人执行进展等都列入表中，每个阶段的执行人员完成相应工作后都要签字确认；在需要将案件转出时，承办法官要详细填写书面转卷说明，交本阶段组的主执行官审查完毕后，方可移送备查。接收案件的小组对案件是否符合程序、材料是否齐全、手续是否完备、是否告知当事人等进行检查，符合流程规定的，登记并办理转交手续，不符合的一律退回补正。下一流程的承办法官接受案件时，亦应从转卷时间、案件质量和规范上进行检查签收，不符合流程要求的坚决退回。后续执行阶段承办人在首次与当事人谈话时，应在谈话笔录中征询对前一流程办理及承办人的意见和建议。对违反流程细则的责任人实行违规释明制，责任人要在庭务会上就违规行为释明原因，对不能释明原因的，给予口头警告、扣发年终奖金等处罚。同时，通过每个流程阶段对当事人的充分告知和提醒程序，让当事人积极参与到执行程序中来，使司法权力真正运行在阳光下。
结语
执行案件管理的分化集约机制是一种内部监督方式，即通过程序本身来制约执行员的裁量权，规范执行权的行使。这种机制虽然无法保证每个案件都能执行完毕，因为这是与被执行人的履行能力、市场风险有关的，但是可以保证执行过程中法官履职尽责，必须按照既定程序采取执行措施并在规定期限内完成，法官的裁量权被限制在了有限的范围之内。而且，如果对分化集约机制辅之以有效的案件信息管理系统，将案件执行的每一个步骤都进行记录并公开，那么一人包案模式中信息封闭的问题就能解决。执行法院内部的领导，执行法院之外的当事人、上级法院、检察院都能即时了解案件进展，一旦发现问题就有机会及时纠正，外部监督的成本和难度就降低了。分化集约的执行案件管理机制对提高执行效益、强化执行监督都有促进作用，是目前可以考虑的改革路径之一。当然，这一改革必定是一个需要在实践中不断完善的过程。分化集约的案件管理机制改革要多出效益，少出问题，必须对执行权和执行程序进行更深入的研究，在具体的制度设计上追求精益求精。
【注释】
【1】宁亚伟《颍东区法院分段集约执行制度浅析》人民司法应用，2011
【2】沈德咏、张根大《中国强制执行制度改革—理论研究实践总结》北京法律出版社，2003
【3】沈志先《强制执行》北京法律出版社，2012
【4】童兆洪《民事执行权研究》北京法律出版社2004
【5】张根大、赵晋山《关于法国强制执行制度的考察报告》江必新《执行工作指导》（第40辑）北京人民法院出版社2012
【6】余建华、王先富《“台州：探索裁执分离新模式”》人民法院报2013
【7】李海军、邢景明、李健《论执行分权机制下的人员体制构建》人民司法，2004
（作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）
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